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准确定位,有效行使地方人大重大事项决定权
漳平市人大网     发布时间:2012-07-30   来源:    作者:    
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准确定位,有效行使地方人大重大事项决定权

漳平市人大常委会课题组

地方人大行使重大事项决定权是宪法和法律赋予的重要职权,它对推进民主法制建设、依法行政、公正司法,不断完善人民代表大会制度,促进经济社会发展有着重大意义。近年来,地方人大在宪法、法律框架内,对行使重大事项决定权进行了不断的实践和探索,取得了不少的进展和成效。但总的看,由于种种原因,地方人大行使重大事项决定权还不是十分充分和有效,客观上削弱了人大的职权。如何有效行使重大事项决定权,这是地方人大必须着力解决的问题。我们认为,有效行使地方人大重大事项决定权,准确定位是关键,也是重要的前提。

一、地方人大自身定位:不越位、不错位、不缺位

地方人大是行使重大事项决定权的主体,也是行使地方国家权力的主体。对行使权力主体定位,是为了进一步明晰地方人大与其他地方国家权力行使主体的关系,进一步明确地方人大行使决定权时该做什么,不该做什么。在国家权力行使主体中,除人大外,还有政府、法院、检察院。而中国共产党是国家事务的领导者,它在国家权力运行中发挥着重要作用。对此,地方人大要以宽广的视野审视和把握自身定位,在行使重大事项决定权时理顺与地方党委、政府、法院、检察院的关系,做到各司其职,协调配合。

1、不越位。地方人大行使重大事项决定权不越位,关键是要处理好与党委行使决策权的关系。地方人大行使重大事项决定权与党委行使决策权,本质上目标是一致的,都是维护最广大人民的根本利益,促进经济社会发展,推动社会进步。但这并不是说人大决定权与党委决策权相等同。地方党委是区域内各项事业的领导核心,对地方事务拥有广泛的决策权。地方党委的决策侧重对本地区贯彻党的路线、方针、政策和本地区经济社会发展及某个时期、某项工作任务,从总体作出带有政治性、方向性、原则性和具有引导性、指导性、号召性的决定。它对区域内各级党组织和广大党员具有约束力,但只有通过地方人大作出决议、决定等法定程序,使党委的决策变为国家意志,才能对区域内的组织和全体公民具有普遍的约束力。地方人大的决定,则是在同级党委的领导下,遵循党委的决策,依照法律程序,在职权范围内对涉及本地区人民政治经济生活的重大事项作出决定,要求区域内组织、公民遵守和执行。

从地方人大决定与地方党委决策的区别与联系中,要明确地方人大必须自觉坚持党的领导,不去越位行使属于地方党委决策的职权,而要善于将党委的决策主张通过法定程序变为国家意志。尤其是县级党委,决策所涉及到的重大事项,几乎包含了本地同级所有的重要事项,从本地全局工作、经济发展规划、重要项目、大额度资金使用、社会稳定,到重要干部人事任免、党风廉政建设都可由县级党委决策。这其中,相当部分的重大事项也是地方人大行使重大事项决定权范围内的事项。对此,地方人大依据法律规定对区域内重大事项作出决定,决定前要向同级党委请示汇报,充分听取同级党委的意见,争取同级党委的支持,使地方人大重大事项决定权得到有效行使,所作出的决定得到更好贯彻实施。

2、不错位。地方人大行使重大事项决定权不错位,必须处理好与政府行政权、法院独立行使审判权、检察院独立行使检察权的关系。宪法、法律规定,地方人大是地方国家权力机关,同级人民政府是它的执行机关,由它产生,对它负责,受它监督。在管理国家事务和社会事务上,地方人大具有重大事项的决定权,政府具有执行权和行使管理决定权。政府为有效执行本级人大的决定和上级政府的命令,在行政工作中需要作出大量的决策活动,需要对政府行政权范围内的事项作出决定。因此,在政府的决定不与人大的决定相抵触情况下,地方人大要积极支持政府依法行政,不代行政府的决定权,否则,地方人大行使重大事项决定权就会错位,干扰政府依法行政,削弱行政效率,从而影响地方国家权力运行的秩序和地方人大重大事项决定的合法性、严肃性、权威性。

宪法规定,人民法院、人民检察院要对产生它的国家权力机关负责,并依照法律规定独立行使审判权或检察权,不受国家行政机关、社会团体和个人的干涉,国家权力机关对人民法院、人民检察院进行法律监督、工作监督和组成人员的监督。人民法院具有审判决定权,人民检察院具有法律监督决定权,这是确保司法公正的重要保证。地方人大一方面要依法对其进行监督,并根据需要,适时作出决定;另一方面要支持其依法行使其职权范围内的决定权,不去错位行使,维护法院独立审判权、检察院独立行使检察权,这是宪法的根本要求。

3、不缺位。人大行使重大事项决定权,其实质是代表人民行使当家作主的权力的表现,是人民当家作主的主要形式。能否正确有效行使重大事项决定权,是人大对人民是否负责的检验。因此,地方人大要按照宪法和法律规定,正确及时并善于、敢于行使重大事项决定权,做到不缺位,不失职。首先,行使好法律规定比较明确的应由地方人大作出决定的重大事项决定权。如:审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划,审查和批准本级财政预决算等。对这些法律、法规已有具体规定的事项,应加大调查研究的力度,并及时提出符合实际的中肯的意见和建议,帮助政府改进和加强工作。其次,对“一府两院”提请地方人大讨论决定的重大事项,地方人大应及时依法作出正确的决定。第三,认真贯彻党的路线、方针、政策,在同级党委的领导下,善于把党委的决策主张依照法定程序,通过地方人大的决定,上升为国家意志。同时,积极探索,增强主动性和自主性,根据人民群众的意愿、要求和社会需要,适时对本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源?;?、民政、民族等工作的重大事项作出决定。第四,对“一府两院”在实际工作中因各种原因,未能将属于地方人大作出决定的重大事项提请人大决定的,地方人大要敢于督促“一府两院”提请人大决定,并敢于纠正其自行作出决定的越权行为。

二、重大事项的定位:遵循合法性、全局性、人民性、可行性原则

重大事项是地方人大行使决定权的客体。定位和界定重大事项是人大行使重大事项决定权的重要环节,在地方人大行使决定权过程中有着重要意义。重大事项定位、界定是否准确,关系到地方人大行使决定权的合法性、严肃性、针对性和实效性。宪法和法律对地方人大可作出决定的重大事项作了界定,但有一些比较宽泛、原则,工作中不好把握。对此,地方人大在法律范围内,要积极探索和实践。

定位和界定重大事项,总的要求是坚持原则性与灵活性的有机统一,把宪法与法律的规定和当时当地的具体实际相结合,根据特定时空条件下事物的性质、影响范围和重要程度,审时度势,做出科学、合理的判断。具体遵循以下四条原则:

1、合法性原则。根据有关法律的规定来确定重大事项的范围。这样的事项有两类:一类是宪法和法律有明确规定的应由地方人大决定的重大事项,如除国民经济与社会发展计划、财政预决算外,人大代表的选举和人大换届选举工作,关于撤销本级人民政府的不适当的决定、命令和下一级人民代表大会的不适当的决议等;另一类是,对法律有规定但不具体或者法律没有规定,必须按照法定的职权范围来选择和确定的事项。如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条第三款、第四十四条第四款规定:地方人大及其常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源?;?、民政、民族等工作的重大事项”,这条法律所指重大事项不具体,必须作进一步的选择和确定。

2、全局性原则。把涉及本地区全局性、根本性、长远性的重大问题和事关本行政区域的政治稳定、经济建设等事项,确定为重大事项。如依法治市实施方案,五年国民经济和社会发展规划、五年普法规划、城市总规修编等。

3、人民性原则。把与广大人民群众利益密切相关、人民群众普遍关注、反映强烈、迫切要求解决的事项纳入重大事项的范围。如饮用水源?;?、水流域综合治理、社会保障、学校布局调整等。

4、可行性原则。确定重大事项必须从本行政区域实际出发,有切实的可操作性。

按照这四条原则来确定重大事项,可以避免地方人大错位行使职权,干涉政府的日常事务,也可以促进地方人大更加自觉主动地行使决定权,减少和避免工作中的失职。

三、重大事项决定权的行为定位:避免误用、滥用、失当。

决定权反映了国家的一切权力属于人民的性质。地方人大对本行政区域内的重大事情作出决定,表达人民群众的意志和要求,体现人民群众的利益。地方人大的决定权广泛涉及地方政治、经济和社会事务的各个方面,能充分表达地方的自主权。因此,地方人大要重视运用和善于运用。在地方人大重大事项决定权运用中,要避免出现误用、滥用、失当的情况。

1、避免误用。所谓误用,是指不是地方人大决定权范围的事项,地方人大运用决定权的形式对其作出了决定。出现这种情况的主要原因,一是地方人大因为自身能力和素质问题,错位行使了“一府两院”职权内事项决定权;二是“一府两院”有意或无意地把属于自己职权范围的事项提请地方人大决定,借地方人大决定的权威性和强制力来推动工作,而地方人大最后作出了决定。无论出于哪种原因的误用,地方人大一旦行使了决定权,都是与宪法、法律规定相背离的,势必损害人大的权威和公信力,影响人大的形象。因此,地方人大要对重大事项进行甄别、判断,避免决定权误用。

2、避免滥用。一方面要突出重点。宪法和法律规定,地方人大在职权范围内行使重大事项决定权,但由于地方人大行使决定权的领域涉及面十分广阔,涉及的重大事项比较多,要对所有的重大事项都作出决定,在实践中是很难做到的。因此,要围绕党委工作中心和重点,人民群众的意愿,在众多的重大事项中有选择地确定重点,并对重大事项作出决定。另一方面要注意人大权力运用方式的选择。凡是通过监督方式能解决问题的就用监督的方式,而不用决定的方式,否则就会导致决定权滥用。滥用,不仅是对权力的浪费,还会伤害权力的功能作用。

3、避免失当。地方人大一旦确定了重大事项并作出决定,就意味着履行法律的一项重要职权,并要对所行使职权的行为负责。由于重大事项牵一发而动全身,关系到人民群众的根本利益,关系到经济社会事业的发展,一经作出决定,就会产生重大影响。因此,对重大事项作出决定要慎重、严谨、稳妥,避免失当。首先,重大事项确定要准确。重大事项的确定要符合“合法性、全局性、人民性、可行性”原则,这是作出正确决定、避免失当的大前提。其次,决定的内容要有可操作性。决定内容不能过于笼统、抽象、原则,没有实际的内容会使执行机关操作困难,无所适从。第三,关注决定执行后可能出现的结果。作出决定前,尽可能去论证、分析、预测决定付诸执行后,结果能否达到作出决定时的初衷,会否与初衷背道而驰,避免决定的执行不但不能给人民带来利益,反而给人民造成损害的情况。

 

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